2005년《중국민족구역자치》白皮書

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2005年《中国的民族区域自治》白皮书
 
新华网北京月日电中国国务院新闻办公室日发表《中国的民族区域自治》白皮书。全文如下
    中国的民族区域自治
    中华人民共和国国务院新闻办公室
    二五年二月 北京
    目 录
     
    一、统一多民族国家国情与民族区域自治
    二、民族区域自治的政治地位和民族自治地方的建立
    三、民族自治地方的自治权
    四、国家对民族自治地方的支持和帮助
    五、民族自治地方各项事业的历史性发展
    结束语
     
    中华人民共和国是一个统一的多民族国家迄今为止通过识别并由中央政府确认的民族有个。中国各民族之间人口数量相差很大其中汉族人口最多其他个民族人口相对较少习惯上被称为“少数民族”。据年第五次全国人口普查个少数民族人口为万人占全国总人口的。中国各族人民都为缔造统一的多民族国家创造悠久灿烂的中华文明推动中国历史的发展进步作出了自己的重要贡献。
    在中国民族区域自治是指在国家的统一领导下各少数民族聚居地方实行区域自治设立自治机关行使自治权。中国实行民族区域自治对于加强各民族平等、团结、互助的关系维护国家统一加快民族自治地方发展促进少数民族进步起到了巨大的作用。
    一、统一多民族国家国情与民族区域自治
    中国共产党自年成立后就积极探索解决中国民族问题的正确道路成功地制定和执行了民族政策团结并带领全国各族人民取得了新民主主义革命的胜利。年月在新中国成立前夕召开的中国人民政治协商会议上根据中国共产党的建议各民族、各党派代表共同协商决定建立统一的多民族的中华人民共和国并通过了在当时具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》。这个纲领专章阐述了新中国的民族政策并明确把民族区域自治确定为一项基本国策。新中国之所以作出这一重大历史抉择主要基于对中国国情的把握。
    一统一的多民族国家的长期存在是实行民族区域自治的历史依据
    中国是有着悠久历史的统一的多民族国家。早在公元前年中国历史上第一个封建王朝秦朝公元前年━公元前年就实现了国家的第一次大统一随后建立的汉朝公元前年公元年进一步发展了统一的局面。秦汉在全国推行郡县制统一法律、文字、历法、车轨、货币和度量衡促进了各地区各民族的交流奠定了中国长达两千多年统一的多民族国家在政治、经济、文化等方面的基本格局。此后无论是汉族建立的隋公元年、唐公元年、宋公元年、明公元年等朝代还是少数民族建立的元公元年、清公元年等朝代的中央政权都以中国的“正统”自居把建立统一的多民族国家作为最高政治目标。
    中国历代中央政权大都对少数民族地区采取了“因俗而治”的政策即在实现政治统一的前提下保持民族地区原有的社会制度和文化形态。汉朝在今中国新疆地区设立的西域都护府唐朝在这一地区设立的安西和北庭两大都护府都只管理军政要务。清朝中央政权针对不同民族地区的特点采取了不同的治理措施蒙古族地区实行盟旗制度对西藏则派驻藏大臣通过册封达赖和班禅两大活佛实行政教合一制度在新疆维吾尔族最集中的地区实行伯克制度对南方一些少数民族地区则实行土司制度。尽管在旧的社会制度下各民族之间不可能形成现代意义上的平等关系民族间也不可避免地发生矛盾、冲突甚至战争但是中国历史上统一多民族国家的长期存在极大地促进了各民族之间的政治、经济和文化交流不断增进各民族对中央政权的向心力和认同感。
    二近代以来在反抗外来侵略斗争中形成的爱国主义精神是实行民族区域自治的政治基础
    年鸦片战争之后的年间中国屡遭帝国主义侵略、欺凌中国各族人民陷入被压迫、被奴役境地。在国家四分五裂、民族生死存亡的危急关头中国各族人民团结一心、共御外侮为维护国家主权统一、争取民族独立和解放进行了艰苦卓绝的斗争。特别是抗日战争年时期中国各民族进一步联合起来同仇敌忾抗击侵略保家卫国。回民支队、内蒙古抗日游击队等许多以少数民族为主的抗日力量为夺取反法西斯战争胜利谱写了可歌可泣的历史篇章。中国各民族在反对帝国主义侵略的同时针对极少数民族分裂分子在帝国主义势力的扶持下策划、制造“西藏独立”、“东突厥斯坦”、伪“满洲国”等分裂行径进行了坚决的斗争。在反抗外来侵略的斗争中各族人民深切体会到伟大祖国是各民族的共有家园只有国家的主权统一和领土完整各民族才能实现真正的自由平等和发展进步中国各族人民只有更加紧密地团结和联合起来才能维护国家主权统一、领土完整和实现国家繁荣富强。
    三各民族大杂居、小聚居的人口分布格局各地区资源条件和发展的差距是实行民族区域自治的现实条件
    中国各民族形成和发展的历史也是各民族之间彼此交融的历史。在长期的历史发展过程中各民族频繁迁徙逐渐形成了大杂居、小聚居的分布格局。汉族作为中国人口最多的民族遍布全国。少数民族人口虽少且主要居住在广大边疆地区但在内地县级以上行政区域都有少数民族居住。这种你中有我、我中有你、相互依存的人口分布状况决定了以少数民族聚居的地方为基础建立不同类型和不同行政级别的民族自治地方有利于民族关系的和谐稳定和各民族的共同发展。
    少数民族聚居的地方面积广大自然资源丰富但与其他地区特别是发达地区相比经济社会发展水平相对落后。实行民族区域自治可以在充分发挥少数民族地区优势的同时促进少数民族地区与其他地区之间的交流与合作从而加快少数民族地区和整个国家的现代化建设步伐实现各地区的共同发展和各民族的共同繁荣。
      二、民族区域自治的政治地位和民族自治地方的建立
    一民族区域自治的政治地位
    年召开的第一届全国人民代表大会把民族区域自治制度载入了《中华人民共和国宪法》以下简称《宪法》之中。此后中国历次《宪法》修改都载明坚持实行这一制度。年修改颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》以下简称《民族区域自治法》则明确规定“民族区域自治制度是国家的一项基本政治制度”。
    早在年中国政府就发布《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》对民族自治地方的建立、自治机关的组成、自治机关的自治权利等重要问题作出明确规定。年月日在总结实施民族区域自治经验的基础上第六届全国人民代表大会第二次会议通过了《民族区域自治法》并决定自同年月日起正式实施。年根据社会主义市场经济条件下进一步加快民族自治地方经济社会事业发展的需要在充分尊重和体现民族自治地方各族人民意愿的基础上全国人大常委会对《民族区域自治法》进行了修改使这一法律更加完善。
    《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律其内容涵盖政治、经济、文化、社会等各个方面。它规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间关系其法律效力不只限于民族自治地方全国各族人民和一切国家机关都必须遵守、执行该项法律。
    二民族自治地方的建立
    中华人民共和国成立之前的年在中国共产党领导下已经解放的蒙古族地区就建立了中国第一个省级少数民族自治地方――内蒙古自治区。中华人民共和国成立后中国政府开始在少数民族聚居的地方全面推行民族区域自治。年月新疆维吾尔自治区成立年月广西壮族自治区成立年月宁夏回族自治区成立年月西藏自治区成立。截至年底中国共建立了个民族自治地方其中包括个自治区、个自治州、个自治县旗。根据年第五次全国人口普查在个少数民族中有个建立了自治地方实行区域自治的少数民族人口占少数民族总人口的民族自治地方的面积占全国国土总面积的左右。
    鉴于中国的一些少数民族聚居地域较小、人口较少并且分散不宜建立自治地方《宪法》规定通过设立民族乡的办法使这些少数民族也能行使当家作主、管理本民族内部事务的权利。年中国政府颁布《民族乡行政工作条例》以保障民族乡制度的实施。截至年底中国在相当于乡的少数民族聚居的地方共建立了个民族乡。个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中有个建有民族乡。
    中国的民族自治地方分为自治区、自治州、自治县三级划分三级行政地位的依据是少数民族聚居区人口的多少、区域面积的大小。各民族自治地方都是中华人民共和国领土不可分割的部分。民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一保证宪法和法律在本地方的遵守和执行。上级国家机关和民族自治地方的自治机关都要维护和发展平等、团结、互助的民族关系。
    少数民族聚居的地方根据当地民族关系、经济发展等条件并参酌历史情况可以建立以一个少数民族聚居区为基础的自治地方如西藏自治区、四川凉山彝族自治州、浙江景宁畲族自治县等也可以建立以几个少数民族聚居区为基础的自治地方如青海海西蒙古族藏族自治州、甘肃积石山保安族东乡族撒拉族自治县等。
    一个民族自治地方内其他少数民族聚居的区域建立相应的自治地方或者民族乡如在新疆维吾尔自治区内建有伊犁哈萨克自治州、焉耆回族自治县等。民族自治地方依据本地方的实际情况可以包括一部分汉族或者其他民族的居民区和城镇。
    一个民族有多处大小不同的聚居区可以建立多个不同行政地位的自治地方如回族在全国建立有宁夏回族自治区、甘肃临夏回族自治州、河北孟村回族自治县等多个不同行政地位的民族自治地方。
    民族自治地方的名称除特殊情况外按照地方名称、民族名称、行政地位的顺序组成如广西壮族自治区“广西”是地方名称“壮族”是民族名称“自治区”是行政地位。
    民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成由上级国家机关会同有关地方的国家机关和有关民族的代表充分协商拟定按照法律规定的程序报请批准。自治区的建置由全国人民代表大会批准。自治区的区域划分以及自治州、自治县的建置和区域划分由国务院批准。民族自治地方一经建立未经法定程序不得撤销或者合并民族自治地方的区域界线一经确定未经法定程序不得变动。确实需要撤销、合并或者变动的由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定按照法定程序报请批准。
    三民族自治地方自治机关的组成
    民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府。民族自治地方的人民代表大会中除实行区域自治的民族的代表外其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。民族自治地方的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。民族自治地方人民政府的其他组成人员应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。自治机关所属工作部门的干部中应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。
     三、民族自治地方的自治权
    民族自治地方的自治机关行使《宪法》第三章第五节规定的地方国家机关的职权同时依照《宪法》、《民族区域自治法》和其他法律的规定行使自治权根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。
    一自主管理本民族、本地区的内部事务
    民族自治地方各族人民行使宪法和法律赋予的选举权和被选举权通过选出人民代表大会代表组成自治机关行使管理本民族、本地区内部事务的民主权利。中国个民族自治地方的人民代表大会常务委员会中都有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任自治区主席、自治州州长、自治县县长全部由实行区域自治的少数民族公民担任。
    为切实保障自治机关充分行使管理本民族、本地区内部事务的政治权利上级国家机关和民族自治地方的自治机关采取各种措施大量培养少数民族各级干部和各种科学技术、经营管理等专业人才。截至年底少数民族干部和各类专业人才的总数达到多万人。
    同时各少数民族还通过选出本民族的全国人民代表大会代表行使管理国家事务的权利。自第一届全国人民代表大会以来历届全国人民代表大会少数民族代表的比例都高于少数民族人口的比例。例如第十届全国人民代表大会有少数民族代表名占代表总数的高于人口比例个百分点。每个民族都有全国人民代表大会代表人口在百万以上的民族都有全国人民代表大会常务委员会委员。
    二享有制定自治条例和单行条例的权力
    《民族区域自治法》规定“民族自治地方的人民代表大会除享有一般地方国家权力机关的权力外还有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点制定自治条例和单行条例”。《中华人民共和国立法法》规定“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点对法律和行政法规的规定作出变通规定”“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”《民族区域自治法》还规定“上级国家机关的决议、决定、命令和指示如有不适合民族自治地方实际情况的自治机关可以报经该上级国家机关批准变通执行或停止执行”。截至年底民族自治地方共制定自治条例个、单行条例个民族自治地方根据本地的实际对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有件。
    三使用和发展本民族语言文字
    民族自治地方的自治机关在执行公务的时候依照本民族自治地方自治条例的规定使用当地通用的一种或者几种语言文字同时使用几种通用的语言文字执行职务的可以以实行区域自治的民族语言文字为主。内蒙古、新疆、西藏等民族自治地方都制定和实施了使用和发展本民族语言文字的有关规定或实施细则。
    新中国成立后国家帮助多个少数民族改进和创制了文字。到年底中国有个少数民族使用种本民族文字。在中国无论在司法、行政、教育等领域还是在国家政治生活和社会生活中少数民族语言文字都得到广泛使用。现在中国共产党全国代表大会、全国人民代表大会和中国人民政治协商会议等重要会议上都提供蒙古、藏、维吾尔、哈萨克、朝鲜、彝、壮等民族语言文字的文件和同声传译。
    四尊重和保障少数民族宗教信仰自由
    中国少数民族群众大多有宗教信仰有的民族多数群众信仰某种宗教如藏族群众信仰藏传佛教回、维吾尔等民族信仰伊斯兰教。民族自治地方的自治机关根据宪法和法律的规定尊重和保护少数民族的宗教信仰自由保障少数民族公民一切合法的正常宗教活动。截至年底西藏自治区共有多处藏传佛教活动场所住寺僧尼约万人新疆维吾尔自治区共有清真寺座教职人员多人宁夏回族自治区共有清真寺多座教职人员人。各种宗教活动正常进行少数民族群众的宗教信仰自由得到充分尊重和保障。
    五保持或者改革本民族风俗习惯
    民族自治地方的自治机关保障各少数民族都有按照传统风俗习惯生活、进行社会活动的权利和自由。包括尊重少数民族生活习惯尊重和照顾少数民族的节庆习俗保障少数民族特殊食品的经营扶持和保证少数民族特需用品的生产和供应以及尊重少数民族的婚姻、丧葬习俗等。同时提倡少数民族在衣食住行、婚丧嫁娶各方面奉行科学、文明、健康的新习俗。
    六自主安排、管理、发展经济建设事业
    民族自治地方的自治机关根据法律规定和本地方经济发展的特点合理调整生产关系和经济结构在国家计划的指导下根据本地方的财力、物力和其他具体条件自主地安排地方基本建设项目自主地管理隶属于本地方的企业、事业。民族自治地方依照国家规定可以开展对外经济贸易活动经国务院批准可以开辟对外贸易口岸民族自治地方在对外经济贸易活动中享受国家的优惠政策。根据国家的国民经济和社会发展的总体规划各民族自治地方结合实际都制定了经济社会发展的规划、目标和措施。
    民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境防治污染和其他公害。根据法律规定确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。依法管理和保护本地方的自然资源根据法律规定和国家的统一规划对可以由本地方开发的自然资源优先合理开发利用。例如四川阿坝藏族羌族自治州充分发挥世界自然遗产九寨沟、黄龙的优势把旅游资源转换为旅游产业在保护中开发在开发中保护。
    民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入都由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方的财政预算支出按照国家规定设机动资金预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算的过程中自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。同时民族自治地方的自治机关在执行国家税法的时候除应由国家统一审批的减免税收项目以外对属于地方财政收入某些需要从税收上加以照顾和鼓励的可以实行减税或者免税。
    七自主发展教育、科技、文化等社会事业
    民族自治地方的自治机关根据国家的教育方针依照法律的规定决定本地方的教育规划各级各类学校的设置、学制、办学形式、教学内容、教学用语和招生办法。在少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学保障就读学生完成义务教育阶段的学业。招收少数民族学生为主的学校班级和其他教育机构有条件的应当采用少数民族文字的课本并用少数民族语言讲课根据不同情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程推广全国通用的普通话和规范汉字。
    民族自治地方的自治机关自主地发展具有民族形式和民族特点的文学、艺术、新闻、出版、广播、电影、电视等民族文化事业。组织、支持有关单位和部门收集、整理、翻译和出版民族历史文化书籍保护民族地区的名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产继承和发展优秀的民族传统文化。截至年月底中国有世界文化遗产、自然遗产、文化与自然遗产个其中在民族自治地方的文化遗产有拉萨布达拉宫、丽江古城等个自然遗产有九寨沟、黄龙风景名胜区和“三江并流”自然景观等个。此外纳西东巴古籍文献列入“世界记忆遗产名录”。
    民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划普及科学技术知识。自主地决定本地方的医疗卫生事业的发展规划发展现代医药和民族传统医药。截至年底全国共有民族医院个其中藏医院个蒙医院个维医院个傣医院个其他民族医院个实有床位张。
    民族自治地方的自治机关自主地发展体育事业开展民族传统体育活动。截至年底中国共举办次全国性少数民族传统体育运动会。年在宁夏回族自治区举办的第七届全国少数民族传统体育运动会上共有个竞赛大项表演项目个。
    四、国家对民族自治地方的支持和帮助
    《宪法》规定“国家尽一切努力促进全国各民族的共同繁荣。”《民族区域自治法》进一步把上级国家机关支持、帮助民族自治地方加快发展明确规定为一项法律义务。为贯彻落实《宪法》和《民族区域自治法》的规定中国政府采取了一系列举措。
    一把加快民族自治地方的发展摆到突出位置
    国家在制定国民经济和社会发展计划时充分尊重和照顾民族自治地方的特点和需要根据全国发展的整体布局和总体要求将加快民族自治地方的发展摆到突出的战略位置。为加快西部地区和民族自治地方的发展中国政府于年开始实施西部大开发战略全国个自治区、个自治州以及个自治县旗中的个自治县旗被纳入西部大开发的范围还有个自治州参照享受国家西部大开发优惠政策。西部大开发战略实施年来西部地区陆续新开工个重大建设工程投资总规模约亿元人民币对带动民族自治地方经济和社会发展发挥了重要作用。
    二优先合理安排民族自治地方基础设施建设项目
    国家在民族自治地方安排基础设施建设和开发资源的时候适当提高投资比重和政策性银行贷款比重。需要民族自治地方配套资金的根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。中国政府自第一个五年计划年开始就在民族自治地方安排了一批重点建设项目。如内蒙古包头钢铁基地、宁夏青铜峡水电站、新疆石油勘探等以及四川至西藏、青海至西藏、新疆至西藏等公路干线和包头至兰州、兰州至西宁、兰州至乌鲁木齐的主要铁路干线。世纪年代修建了宁夏中卫至陕西宝鸡铁路、新疆南疆铁路、塔城机场等一批大型交通设施。年以来国家通过投资建设“西气东输”、“西电东送”、青藏铁路等一批重大工程帮助民族自治地方进一步把资源优势转化为经济优势。
    国家对西藏的基础设施建设和基础产业发展给予特殊安排。年国家投资、全国省市援建西藏项工程总投资达亿元人民币。年中央政府直接投资亿元人民币建设了项工程东部发达地区对口支援投资亿元人民币援建了项工程。第十个五年计划年期间中央政府在西藏投资亿元人民币建设个项目。
    从年开始中国政府相继大规模地实施了惠及所有民族自治地方的“贫困县出口公路建设”、“西部通县油路工程”、“县际和农村公路建设”等交通基础设施建设。共投资近亿元人民币新建和改造了万公里农村和县级道路使一些少数民族地区落后的交通条件得到了显著改善。
    三加大对民族自治地方财政支持力度
    随着国民经济的发展和财政收入的增长各级政府逐步加大对民族自治地方财政转移支付力度。国家通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及国家确定的其他方式增加对民族自治地方的资金投入促进民族自治地方经济发展和社会进步逐步缩小与发达地区的差距。从年起中国政府就设立“民族地区补助费”年设立“民族地区机动金”等专项资金并采取提高少数民族地区财政预备费的设置比例等优惠政策帮助民族自治地方发展经济和提高人民生活水平。年中央财政对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等个自治区以及云南、贵州、青海等个少数民族比较集中的省实行财政递增的定额补助制度。年国家实施以分税制为主的财政管理体制改革原有对少数民族地区的补助和专项拨款政策全都保留下来。国家在年开始实行的过渡期转移支付办法中对内蒙古、新疆、广西、宁夏、西藏等个自治区和云南、贵州、青海等个少数民族比较集中的省以及其他省的少数民族自治州专门增设了针对少数民族地区的政策性转移支付内容实行政策性倾斜。
    四重视民族自治地方的生态建设和环境保护
    中国政府确定的《全国生态环境建设规划》中的四个重点地区和四项重点工程全部在少数民族地区。国家实施的“天然林保护工程”和退耕还林、退牧还草项目主要在少数民族地区。全国个国家级自然保护区接近半数在少数民族地区如四川若尔盖湿地自然保护区、云南西双版纳自然保护区等。此外国家还在新疆实施了“塔里木盆地综合治理工程”在青海玉树藏族自治州实施了“三江源保护工程”并高度重视南方喀斯特地区的生态治理。
    五采取特殊措施帮助民族自治地方发展教育事业
    国家帮助民族自治地方普及九年义务教育和发展各类教育事业。民族自治地方是国家实施基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲的攻坚计划的重点地区。国家实施的“贫困地区义务教育工程”主要也是面向西部少数民族地区。同时国家举办民族高等学校和民族班、民族预科招收少数民族学生。高等学校和中等专业学校招收新生的时候对少数民族考生适当放宽录取标准和条件对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾。目前中国共建立了所民族高等院校主要用于培养少数民族人才。同时又在发达地区开办民族中学或者在普通中学开设民族班招收少数民族学生。中国政府为加大对少数民族高层次骨干人才的培养力度决定从年起在少数民族地区试点招收硕士、博士研究生人力争在年达到年招生人、在校生总数万人的规模。
    六加大对少数民族贫困地区的扶持力度
    中国政府自世纪年代中期大规模地开展有组织有计划的扶贫工作以来少数民族和民族地区始终是国家重点扶持对象。年首次确定的个国家重点扶持贫困县中民族自治地方有个占总数的。年国家开始实施《八七扶贫攻坚计划》在确定的个国家重点扶持贫困县中民族自治地方有个占总数的。从年开始实施的《中国农村扶贫开发纲要》再次把民族地区确定为重点扶持对象在新确定的个国家扶贫开发重点县中民族自治地方不含西藏增加为个占重点县总数的。同时西藏整体被列入国家扶贫开发重点扶持范围。
    年国家设立了“少数民族贫困地